(Продолжение. Начало в №№ 80, 82, 85, 87).
Межбюджетные отношения
Бюджетная система России включает в себя бюджеты и внебюджетные фонды трех уровней. Федеральный уровень представлен федеральным бюджетом и бюджетами государственных внебюджетных фондов (Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования РФ и Федеральный фонд обязательного медицинского страхования). К региональному уровню относятся бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, к местному – бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутри-городских муниципальных образований городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга, – а также бюджеты городских и сельских поселений.
В основе функционирования бюджетной системы лежат принципы разграничения источников доходов бюджетов различных уровней и внебюджетных фондов, а также разделения расходных полномочий федеральных и региональных органов власти и органов местного самоуправления.
Региональные власти и органы местного самоуправления могут лишь устанавливать ставки соответствующих налогов и предоставлять льготы в рамках ограничений, заданных Налоговым кодексом РФ. Местные и региональные органы власти не имеют права вводить дополнительные налоги и сборы, непредусмотренные Налоговым кодексом.
К неналоговым доходам относятся: доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности; доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями; средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации. Распределение налоговых доходов между бюджетами всех уровней осуществляется в соответствии с нормативами, установленными Бюджетным кодексом РФ.
Наибольший вклад в формирование доходов бюджетов субъектов РФ вносят налоги на прибыль организаций, на доходы физических лиц, а также на имущество организаций. Федеральный бюджет формируется в основном за счет налога на добычу полезных ископаемых, НДС, ЕСН и федеральной части налога на прибыль организаций.
КТО ЗА ЧТО ОТВЕЧАЕТ Принципы разграничения расходных полномочий представлены в Конституции Российской Федерации, Бюджетном кодексе РФ и в ряде федеральных законов. Так, в частности, глава 11 Бюджетного кодекса устанавливает общий принцип формирования обязательств по финансированию расходов бюджетов разных уровней: тот уровень власти, который обязуется обеспечить выполнение какого-либо направления бюджетной политики, должен профинансировать его непосредственно из своего бюджета либо путем передачи для этого средств бюджетам других уровней.
Из федерального бюджета финансируются сферы деятельности, обеспечивающие функционирование Российской Федерации как единого государства. К ним относятся: национальная безопасность, правоохранительная деятельность, судебная власть, федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, федеральный транспорт, пути сообщения, связь, деятельность в космосе, вопросы внешней политики и международных отношений Российской Федерации, метеорологическая служба, а также другие подобные расходы.
За бюджетами субъектов Федерации закреплены, в первую очередь, расходы на социальную сферу. Региональные власти отвечают за дошкольное, общее среднее и дополнительное образование, осуществление учебного процесса и выплату заработной платы учителям общеобразовательных школ, выплату адресных жилищных субсидий населению, организацию специализированной медицинской помощи, обеспечение платежей за неработающее население в систему обязательного медицинского страхования, социальную защиту и социальное обслуживание населения. Кроме того, из региональных бюджетов финансируются расходы на противопожарную безопасность, поддержку сельскохозяйственного производства, сохранение объектов культурного наследия.
Местные бюджеты, согласно действующему законодательству, предоставляют средства для решения вопросов местного значения, связанных непосредственно с жизнедеятельностью населения муниципального образования. В обязанности местных властей, в частности, входит организация электро- и газоснабжения, транспортного обслуживания населения; охраны общественного порядка муниципальной милицией, предоставления общедоступного и бесплатного начального и среднего общего образования, а также дополнительного и общедоступного бесплатного дошкольного образования, и организация отдыха детей во время каникул. Кроме того, местные органы власти отвечают за организацию скорой медицинской помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности и родов. Также из местных бюджетов финансируется предоставление услуг культуры, содержание библиотек; организация освещения улиц, вывоз мусора, обеспечение пожарной безопасности.
НА ЧТО ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ ВЫДЕЛЯЕТ ДЕНЬГИ РЕГИОНАМ
Природные особенности и сложившиеся экономические реалии обуславливают неравномерное размещение производительного и ресурсного потенциала по территории страны, что ведет к огромному разрыву в уровнях бюджетной обеспеченности регионов. Запасы природных ресурсов, равно как и высокая концентрация успешно работающих предприятий, устойчиво пополняющих доходы территориальных бюджетов, создают высокую бюджетную обеспеченность отдельных регионов. И наоборот, климатические особенности, отдаленность от промышленных цент-ров, низкая экономическая активность и, следовательно, низкие налоговые поступления приводят к не-достаточной бюджетной обеспеченности других регионов.
Выравнивание уровней бюджетной обеспеченности производится государством с помощью межбюджетных трансфертов, которые в виде дотаций, субсидий или субвенций направляются во все регионы.
В 2007 году межбюджетные трансферты из федерального бюджета составят 783,9 млрд руб.
Основным по своему значению и объемам предоставляемых средств является Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР).В результате распределения существенно будут сокращены различия в бюджетной обеспеченности регионов, а средний уровень доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения составит 21,3 тыс. руб., что на 26 % выше уровня текущего года.
В 2007 году дотации из ФФПР получат 64 региона. Основными получателями средств ФФПР будут Ростовская область, Республика Дагестан, Чеченская Республика, Республика Саха (Якутия), Приморский край, Республика Бурятия, Ставропольский и Алтайский края. Из всего объема средств, распределяемых через ФФПР, на долю этих регионов приходится 83 млрд руб., что составляет около 32 %.
В 2007 году в составе федерального бюджета сформирован Федеральный фонд регионального развития в сумме 6,39 млрд руб., что примерно в 2,4 раза выше уровня 2006 года. Предоставление субсидий из Фонда в 2007 году будет осуществляться субъектам РФ, имеющим уровень обеспеченности социальной и инженерной инфраструктурой ниже среднероссийского. Число регионов, получающих средства Фонда в 2007 году, увеличено по сравнению с 2006 годом с55 до 69.
Фонд софинансирования социальных расходов образован для оказания помощи регионам в финансировании на долевой основе приоритетных социальных расходов: социальной защиты ветеранов труда, тружеников тыла, лиц, пострадавших от политических репрессий, выплат детских пособий и адресных жилищных субсидий населению. Фонд был увеличен в 2006 году на13,8 % и достиг 26,2 млрд руб.
В 2007 году размер фонда софинансирования социальных расходов составит 35,46 млрд руб., что на 35 % выше, чем в 2006 году. Для реализации отбираемых на конкурсной основе программ бюджетных реформ в регионах создан Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов. Из него финансируются выигравшие конкурс программы, включающие в себя обязательства в сфере бюджетного процесса и управления бюджетными услугами, внедрение передовых методов бюджетирования и проведения административной реформы, реформирования государственного и муниципального секторов экономики и сферы ЖКХ, совершенствование системы инвестиций. Размер фонда в 2007 году составляет 1,97 млрд руб.
Особое место в системе финансовой поддержки регионов занимает Фонд компенсаций. Средства из этого фонда поступают в распоряжение регионов и органов местного самоуправления для реализации федеральных полномочий, например: на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан – ветеранам, инвалидам, гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и других катастроф; на обеспечение мер социальной поддержки лиц, награжденных знаком «Почетный донор»; на обеспечение жильем ветеранов и инвалидов; на реализацию государственной политики занятости населения.
Сложившаяся система межбюджетных отношений часто подвергается критике по двум основаниям: из-за чрезмерной централизации доходов на федеральном уровне и необоснованного распределения дотаций. Действительно, в то время, когда многие регионы и муниципальные образования испытывают серьезные финансовые затруднения с выполнением своих функций, федеральный центр формирует свой бюджет с профицитом. Не вызывает сомнения и тот факт, что методика распределения дотаций из Фонда финансовой поддержки субъектов РФ закладывает неверную систему стимулов, поскольку не мотивирует регионы к расширению собственной доходной базы.
Однако необходимо признать, что в значительной части эти проблемы обусловлены чрезвычайно неравномерным распределением доходного потенциала между субъектами РФ, не позволяющим отказаться от высокой доли изъятия доходов у относительно богатых регионов с последующим их перераспределением в пользу относительно бедных. В этой связи пересмотр административно-территориального деления России с целью, в том числе, снижения количества глубоко дотационных субъектов РФ является исходной предпосылкой для качественного улучшения межбюджетных отношений.
Подготовила И. Летемина
(Продолжение следует).